Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Calabria, in
persona del suo Presidente p.t., per la declaratoria della
illegittimita' costituzionale.
Dell'art. l, comma 1, lett. b) e lett. c) e dell'art. 3 della
legge della Regione Calabria n. 11 del 20 aprile 2016, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 47 del 21 aprile 2016,
per contrasto con gli articoli 117, comma 3 e 120 della Costituzione,
come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 10 giugno 2016.
Fatto
In data 21 aprile 2016, sul n. 47 del Bollettino Ufficiale della
Regione Calabria, e' stata pubblicata la legge Regionale n. 11 del 20
aprile 2016, recante «istituzione dei servizi delle professioni
sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico
sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali -
modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29».
Le prescrizioni contenute nell'art. 1, comma 1, lett. b) e lett.
c) e nell'art. 3 della detta legge, come meglio si andra' a precisare
in prosieguo, eccedono dalle competenze regionali e sono violative di
previsioni costituzionali e illegittimamente invasive delle
competenze dello Stato; la legge deve pertanto essere impugnata in
parte qua, come con il presente atto effettivamente la si impugna,
affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, con
conseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in
punto di
Diritto
1. Occorre preliminarmente rammentare che nella Regione Calabria
si e' verificata negli scorsi anni una situazione di grave squilibrio
economico-finanziario con riferimento alle prestazioni erogate dal
Servizio Sanitario Nazionale, squilibrio tale da mettere a rischio la
stessa garanzia dei livelli essenziali di assistenza.
Conseguentemente, la Regione ha stipulato con il Ministero della
salute e il Ministero dell'economia e delle finanze un accordo volto
ad individuare «gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma
173», secondo la previsione dell'art. 1, comma 180, della legge n.
311/2004 (cd. legge finanziaria 2005).
Peraltro, non avendo la Regione realizzato gli obiettivi previsti
dal Piano di rientro nei tempi e con la consistenza previsti dall'ora
richiamato art. 1., comma 180, nonche' dall'intesa Stato-Regioni del
23 marzo 2005 e dai successivi interventi legislativi in materia,
essa e' stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge
del 1° ottobre 2007, n. 159 in attuazione dell'art. 120, comma 2,
della Costituzione (1) e dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno
2003 (Attuazione dell'art. 120 della Costituzione sul potere
sostitutivo). (2)
Prevede, infatti, l'ora richiamato art. 4 che, «qualora nel
procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro
... si prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degli
adempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione alla
realizzabilita' degli equilibri finanziari nella dimensione e nei
tempi ivi programmati, in finzione degli interventi di risanamento,
riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistema
sanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo e
contabile, tale da mettere in pericolo la tutela dell'unita'
economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ..., il
Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di cui
all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su proposta
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e
le autonomie locali, diffida la regione ad adottare entro quindici
giorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e
gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi
previsti nel Piano» (art. 4, comma 1, decreto-legge cit.); in caso di
inottemperanza alla diffida o nell'ipotesi in cui gli atti e le
azioni posti in essere risultino inidonei o insufficienti al
raggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie locali, nomina un commissario ad acta
per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro (art. 4,
comma 2, primo periodo, decreto-legge cit.).
Ed infatti, nella seduta del 30 luglio 2010, il Consiglio dei
ministri delibero' la nomina di un Commissario ad acta per la
realizzazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario della Regione Calabria, individuando lo stesso nella
persona del Presidente pro tempore della Regione.
Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, con delibera n. 44/2010 del 3 agosto 2010, il
Commissario ad acta approvo' i Programmi operativi con i quali fu
data prosecuzione al Piano di Rientro 2013-2015.
Sopraggiunta la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di
stabilita' 2015), il Consiglio dei ministri, con delibera del 12
marzo 2015, ha conferito, ai sensi dell'art. 1, comma 569, della
stessa legge, l'incarico di Commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro ad un diverso soggetto, secondo i Programmi
operativi di cui all'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009.
Tale delibera attribuisce al nuovo Commissario ad acta i
contenuti del mandato commissariale gia' affidato al Presidente pro
tempore della Giunta regionale calabra. Al Commissario e' stato
infatti assegnato l'incarico prioritario di adottare ed attuare i
Programmi operativi e gli interventi necessari a garantire, in
maniera uniforme sul territorio regionale, l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza,
sicurezza e qualita', nei termini indicati dai Tavoli tecnici di
verifica e nell'ambito della cornice normativa vigente.
In particolare, il mandato commissariale del 12 marzo 2015 affida
al Commissario ad acta, al punto 4), tra le azioni e gli interventi
prioritari, «l'adozione del provvedimento di riassetto della rete di
assistenza territoriale, in coerenza con quanto specificamente
previsto da patto per la salute 20142016», e al punto 1), «l'adozione
del provvedimento di riassetto della rete ospedaliera, coerentemente
con il Regolamento sugli standard ospedalieri di cui all'intesa
Stato-Regioni del 5 agosto 2014 e coni pareri resi dai Ministeri
affiancanti, nonche' le indicazioni formulati dai Tavoli tecnici di
verifica».
Sopravviene in questo contesto la legge regionale n. 11/2016 che
oggi si censura, con la quale, come visto, la Regione, modificando la
legge regionale 7 agosto 2002, n. 29, ha inteso regolamentare i
servizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche,
riabilitative tecnico sanitarie, le tecniche della prevenzione e
delle professioni sociali.
Tale legge, tuttavia, e, in particolare, i suoi articoli 1, comma
1 e 3, comma 1, non sfuggono a censura di incostituzionalita' per le
ragioni che si vanno di seguito ad illustrare.
2.1. L'art. 1, comma 1, della legge n. 11/2016 della regione
Calabria, per quanto qui interessa, prevede che il «Consiglio
regionale della Calabria, preso atto di quanto definito dal
Commissario ad acta per l'attuazione del vigente piano di rientro dai
disavanzi del servizio sanitario calabrese con decreto n. 130 del 16
dicembre 2015 avente ad oggetto «Linee guida per l'adozione degli
atti aziendali delle Aziende del servizio sanitario della Regione
Calabria - modifiche ed integrazioni al D.P.G.R. n. 97/2013 e'
relativamente all'organizzazione dell'attivita' assistenziale: a)...;
b) istituisce il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) in tutte
le Aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso
il dipartimento Tutela della salute della Regione Calabria; c)
istituisce il Servizio sociale professionale (SSP) in tutte le
Aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il
dipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria; d) ...».
Come visto, dunque, la norma regionale prende formalmente atto di
quanto disposto dal Commissario ad acta con il decreto n. 130 del 16
dicembre 2015: ma in realta', come si vedra', da esso si discosta in
maniera sostanziale.
2.2. Con il detto decreto il Commissario, nell'approvare le
menzionate linee guida,ha invero fornito alle Aziende del Servizio
sanitario della Regione Calabria criteri condivisi per l'adozione dei
singoli atti aziendali, nell'ambito dei quali esercitare la propria
autonomia organizzativa.
In particolare esse prevedono (pag. 32, punto 45) che «le Aziende
definiscono l'organizza ione delle attivita' assistenziali,
prevedendo una figura di dirigente delle professioni sanitarie che
risponde direttamente al Direttore sanitario dell'Azienda ed
eventuali altre figure previste da specifiche norme contrattuali
recepite con direttive regionali». Sulla base di tali linee guida le
singole Aziende sanitarie possono pertanto istituire il Servizio
delle professioni sanitarie (SPS) e il Servizio sociale professionale
(SSP) conformemente all'art. 7 della legge n. 251/2000.
2.3. Per contro, con la nonna che oggi si censura, il Legislatore
regionale autorizza il Consiglio regionale della Calabria,
relativamente all'organizzazione dell'attivita' assistenziale, ad
istituire il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) (lett. b)
dell'art. 1 della legge oggi impugnata), nonche' (art. 1, lett. c),
il Servizio sociale professionale (SSP) in tutte le Aziende sanitarie
provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimento
Tutela della Salute della Regione Calabria.
E' dunque evidente il contrasto delle disposizioni che si
impugnano con il citato decreto commissariale, in quanto direttamente
istitutive dei menzionati Servizi, sostanzialmente avocandosi al
Consiglio regionale una competenza propria delle Aziende sanitarie il
cui esercizioavrebbe dovuo invece essere vagliato dalla struttura
commissariale.
2.4. Da cio' discende la incostituzionalita' sotto duplice
profilo dell'art. 1, comma 1, lett. b) e lett. c) della legge
regionale n. 11/2016.
2.4.1. Per un verso, quelle disposizioni interferiscono infatti
con le valutazioni e i poteri del Commissario ad acta, violando,
pertanto, indirettamente, l'art. 120 della Costituzione.
Come infatti rammentato, tra le tante, dalla sentenza n. 79/2013,
codesta Ecc.ma Corte «ha affermato che «l'operato del Commissario ad
acta, incaricato dell'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione
interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli
organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad un'attivita'
che pure e' imposta dalle esigenze della finanza pubblica. E',
dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione che
l'esercizio del potere sostitutivo e', nella specie, imposto dalla
necessita' di assicurare la tutela dell'unita' economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto, fondamentale (art. 32 Cost.), qual e' quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le finzioni
amministrative del Commissario [...] devono essere poste al riparo da
ogni interferenza degli organi regionali» (sentenze n. 28 del 2013 e
n. 78 del 2011).
Piu' specificatamente, secondo la Corte «la semplice interferenza
da parte del legislatore regionale con le funzioni del Commissario ad
acta, come definite nel mandato commissariale, determina di per se'
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. (sentenza n. 28 del
2013; nello stesso senso, sentenza n. 2 del 2010); ed in particolare,
«ogni intervento che possa aggravare il disavanzo sanitario regionale
«avrebbe l'effetto di ostacolare l'attuazione del piano di rientro e,
quindi, l'esecuzione del mandato commissariale [...]» (sentenza n. 18
del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 131 del 2012)».
Tali concetti, piu' di recente, sono stati ribaditi con la
sentenza n. 110/2014. (3)
2.4.2. Sotto ulteriore profilo, poi, le disposizioni regionali
oggi censurate, con gli interventi in materia di organizzazione
sanitaria ivi contenuti, si sovrappongono alle previsioni del Piano
di rientro, e in particolare alle azioni di governance di cui ai
programma operativo 2013-2015, n. 10 (approvato in data 2 aprile
2015, con decreto del Commissario ad acta n. 14), e si pongono
pertanto in contrasto con i principi fondamentali della legislazione
statale diretti alla tutela della salute e al contenimento della
spesa pubblica in materia sanitaria di cui all'art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191 del 2009, secondo i quali gli interventi previsti
nell'accordo e nel relativo Piano «sono vincolanti per la regione,
che e' obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a
non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione
del piano di rientro»: cio', pertanto, con patente violazione
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione.
Bastera' riportarsi, sul punto, alla gia' citata sentenza n.
79/2013 in punto di vincolativita' delle previsioni contenute nel
Piano di rientro.
Conclusivamente, le disposizioni contenute nell'art.1, comma 1,
lett. b) e c) della legge della Regione Calabria n. 11/2016 devono
essere dichiarate incostituzionali per le ragioni che precedono.
3. Parimenti incostituzionale e' poi l'art. 3, comma 1, della
legge regionale in esame, laddove, nel modificare l'art. 20 della
legge regionale 7 agosto 2002, n. 29 dispone che «al comma 3
dell'art. 20 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 29 (Approvazione
disposizioni normative collegate alla legge finanziaria regionale al
Settore Sanita'), la parola «sei» e' sostituita dalla parola
«dodici».
3.1. Orbene, tale ultima norma, nel dettare disposizioni
riguardanti la nomina dei Commissari nelle Aziende Sanitarie ed in
quelle Ospedaliere, prevede che «per esigenze di carattere
straordinario possono essere nominati dalla Giunta Commissari nelle
Aziende sanitarie ed in quelle Ospedaliere preferibilmente scelti tra
i dirigenti in servizio della Pubblica amministrazione e di enti
privati di media e grande dimensione con almeno cinque anni di
anzianita' svolta con autonomia gestionale e di risorse, per un
periodo di sei mesi eventualmente rinnovabile per una sola volta fino
ad un massimo di sei mesi».
Con la modifica di cui si discute il Legislatore regionale
interviene oggi sulla durata dell'incarico commissariale, prevedendo
un ampliamento, da sei mesi a dodici mesi (rinnovabili), della durata
in carica dei commissari straordinari regionali.
Tale consistente ampliamento contrasta con il carattere
temporaneo che propriamente caratterizza la gestione commissariale.
3.2. In via generale, infatti, il Commissario straordinario
regionale viene nominato nelle Aziende sanitarie ed in quelle
ospedaliere per ragioni del tutto eccezionali (ad es. per decadenza),
e con una durata ben limitata.
L'art. 3 della legge regionale in esame, invece, nel prevedere un
ampliamento della durata del mandato commissariale per un periodo
cosi' lungo (fino a ventiquattro mesi) rischia di costituire di fatto
una sorta digestione ordinaria:..essa rientrerebbe pero' nella
competenza propria del Direttore generale, il quale deve essere in
possesso dei requisiti previsti dall'art. 3-bis del decreto
legislativo n. 502/1992, e, in particolare, di quelli menzionati al
comma 3. (4)
3.3. Dovendosi ragionevolmente ritenere che un conferimento
commissariale quale quello previsto dalla disposizione regionale in
esame, finisce con l'assumere, di fatto, una connotazione di gestione
ordinaria, e' dunque evidente l'elusione delle procedure di nomina di
cui al richiamato art. 3-bis.
La disposizione regionale in esame contrasta pertanto con i
principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela
della salute di cui all'art. 3-bis del decreto legislativo n.
502/1992 e, pertanto viola l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Anche l'art. 3 della legge della Regione Calabria n. 11 del 20
aprile 2016 dovra' pertanto esser dichiarato incostituzionale.
(1) Il Governo puo' sostituirsi a organi delle Regioni, delle Citta'
metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato
rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumita' e la
sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela
dell'unita' giuridica o dell'unita' economica e in particolare la
tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali
dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a
garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto
del principio di sussidiarieta' e del principio di leale
collaborazione.
(2) Nei casi e per le finalita' previsti dall'articolo 120, secondo
comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche
su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente
interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti
dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il
Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta
del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei
ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi,
ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del
Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta
regionale della Regione interessata al provvedimento.
(3) «la mera potenziale situazione di interferenza con le funzioni
commissariali e' idonea - a prescindere dalla ravvisabilita' di
un diretto contrasto con i poteri del commissario - ad integrare
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. D'altro canto,
«ogni intervento che possa aggravare il disavanzo sanitario
regionale «avrebbe l'effetto di ostacolare l'attuazione del piano
di rientro e, quindi, l'esecuzione, del mandato commissariale
[...]» (sentenza n. 131 del 2012)» (sentenza n. 18 del 2013)».
(4) «La regione provvede alla nomina dei direttori generali delle
aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale, attingendo
obbligatoriamente all'elenco regionale di idonei, ovvero agli
analoghi elenchi delle altre regioni, costituiti previo avviso
pubblico e selezione effettuata, secondo modalita' e criteri
individuati dalla regione, da parte di una commissione costituita
dalla regione medesima in prevalenza tra esperti indicati da
qualificate istituzioni scientifiche indipendenti, di cui uno
designato dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari
regionali, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica. Gli elenchi sono aggiornati almeno ogni due anni. Alla
selezione si accede con il possesso di laurea magistrale e di
adeguata esperienza dirigenziale, almeno quinquennale. nel campo
delle strutture sanitarie o settennale negli altri settori, con
autonomia gestionale e con diretta responsabilita' delle risorse
umane, tecniche o finanziarie nonche' di eventuali ulteriori
requisiti stabiliti dalla regione. La regione assicura, anche
mediante il proprio sito internet adeguata pubblicita' e
trasparenza ai bandi alla procedura di selezione, alle nomine e
ai curricida. Resta ferma l'intesa con il rettore per la nomina
del direttore generale di aziende ospedaliero-universitarie.»